در دهه آخر قرن بیستم مفهوم حکمرانی از پرده ابهام خارج گشت و کم‌کم در مرکز مباحث روز علوم اجتماعى قرار گرفت. این مفهوم به صورت مکرر اما با معانى و کاربردهاى کاملا متفاوت به‌کار رفته و شاید علت اصلى همگانى‌شدن این مفهوم، در این اواخر برخلاف مفهوم باریک بینانه حکومت، ظرفیت بالاى آن براى پوشش دادن دامنه وسیع‌ترى از سازمان‌ها و شبکه‌هایى باشد که در فرایند حکومت کردن مورد استفاده قرارمى‌گیرند.
تفکر درباره حکمرانی به معانى تفکر درباره چگونگى هدایت اقتصاد و جامعه و چگونگى دستیابى به اهداف جمعى مى‌باشد. بحثى‌که در این زمینه بوجود آمده این است که آیا حکومت تنها تصمیم‌گیرنده در مورد آن اهداف است؟ آیا اصلا مى‌تواند براى ایفاى آن نقش، کارآمد باشد؟ موقعیت تضعیف شده حکومت‌ها، مباحثات مربوط به چگونگى تقویت نقش آنها و الگوهاى جایگزین مدیریت سیاسى را مطرح نموده است. همچنین این مسئله، راه‌هاى متفاوتى که حکومت ها مى‌توانند خود را با تغییرات محیط داخلى و بین‌المللى منطبق نمایند اشاره مى‌کند. به این ترتیب، بررسى مفهوم حکمرانی، گذشته از طرح سوالات اساسى، ابزارى براى بررسى سیاست و حکومت به صورت تطبیقى در اختیار ما مى‌گذارد.
درست است که مفهوم حکمرانی در سالهاى اخیر اهمیت یافته لیکن در حقیقت، این مفهوم واژه‌اى قدیمى است. این مفهوم از واژه فرانسوى(gouverner) مشتق شده که در قرن چهاردهم میلادى قبل از این‌که به فرایند حکومت کردن یا رهبرى کردن اشاره کند به افسران سلطنتى اشاره داشت. در این کتاب بیشتر به مسائل جدید حوزه حکومت کردن پرداخته مى‌شود(یعنى مسئله ارتباط حکومت با حکمرانی و نیز این مسئله اساسى که آیا حکومت‌ها مى‌توانند به تنهایى با طرح و اجراى سیاستها بر جامعه خود حکومت موفق داشته باشند یا خیر؟ از دیدگاه نویسندگان این کتاب، ارائه خط سیر(Direction) براى جامعه(چه به صورت مستقیم و چه غیرمستقیم) فعالیت محورى در حکمرانی مى‌باشد. در چند دهه قبل این توان لازم براى حکمرانی در دموکراسى‌هاى توسعه یافته بدیهى و ممکن تصور مى‌شد اما در پایان قرن بیستم این توان حکومت از مسائل به شدت مجادله برانگیز بوده است.
پرداختن به مسئله حکمرانی، از حرکتى گاه تند و گاه کند(اگر نگوئیم آشفته) در روند توسعه سیاسى در قرن بیستم برخوردار بوده است. دهه‌هاى اولیه این مقطع، زمانى شاهد ظهور حکومت‌هاى مردمسالار در سراسر جهان غرب بود. در دومین دوره پس از جنگ، اروپاى غربى و کمى بعد ایالات‌متحده شاهد مرحله دوم تغییرات سیاسى بود. حکومت‌ها در این برهه، در موقعیتى عالى‌تر سوار بر برنامه‌هاى تنظیم سیاسى و توزیع اقتصادى شدند و به‌طور کلى، گسترش حوزه سیاست به درون جامعه مدنى(Civil Society) را در پیش گرفتند. آنچه که در ایالات‌متحده به«جامعه عالیتر»(the Great Society) معروف شده یا در سوئد با عنوان«جامعه قوى‌تر»(the Strong Society) نامیده شد؛ در اساس، به معناى حکومت در حال رشد بود که شامل افزایش پرداخت‌ها در خدمات عمومى و برنامه‌هاى دولت رفاهى(Welfare State) بود. این مسئله البته با اندکى تفاوت در کشورهاى مختلف و به صورت افزایش دخالت دولت در کار بازار نمود یافت. در این زمان، حکومت‌ها به عنوان ماشین محرکه‌اى مشروع، غیرقابل بحث، مقتضى و مناسب براى ایجاد تغییر اجتماعى، توسعه اقتصادى و برابرى محسوب مى‌شدند.
در مرحله سوم که به‌طور دقیق با تاچر(Thatcher) در انگلستان و ریگان(Reagan) در ایالات‌متحده شناخته مى‌شود، بسیارى از پیشرفت‌ها در زمینه توزیع اقتصادى و دولت رفاه در مدت زمان کوتاهى به‌طور اساسى دچار عقب‌گرد شدند. حکومت دیگر به عنوان مهم‌ترین حلال مشکلات اجتماعى تعریف نمى‌شد بلکه برعکس، به عنوان علت اصلى و ریشه این مشکلات به شمار مى‌رفت. در بریتانیا، آمریکا و برخى دیگر از کشورها مانند استرالیا و زلاندنو، از طریق خصوصى‌سازى، تنظیم دوباره اقتصاد، حذف پرداخت‌هاى عمومى، کاهش مالیات‌ها، سیاست‌هاى پولى، اصلاحات رادیکال ادارى سازمانى و ارائه فلسفه نوین محوریت بازار در تولید خدمات عمومى و نیز واگذارى‌هایى که با عنوان«مدیریت نوین»(New Management) شناخته مى‌شدند تلاش کردند رشد حکومت را متوقف و معکوس نمایند، تا دوباره بازار نقش هدایت‌گر جامعه را بازى کند. با این‌حال، کشورهایى مانند آلمان، فرانسه، تا اندکى قبل ژاپن، از اینگونه اصلاحات شانه خالى کرده‌اند. گمان مى‌رود عوامل بنیادین ملى مانند سنت‌ها و فرهنگ سیاسى، علاقمندى‌ها را براى اصلاح ساختار حکومت متفاوت مى‌کند.
مرحله چهارم و نهایى که به اوایل دهه 1990 بازمى‌گردد؛ نشان‌دهنده ظهور مدل جدیدى از حکومت است. این مدل نوظهور، حکومت بر پایه دیدگاه‌هاى جدیدى در این‌باره که حکومت چیست، چه باید باشد و چه نقشى در جامعه عهده‌دار است، استوار مى‌باشد. دیدگاه‌هاى جدید درباره فرایندى که حکومت‌ها از آن طریق، برنامه‌هایشان را اجرا مى‌کنند و رویکردهاى جدید به نقش هماهنگ‌کننده حکومت منتخب و مسئول(که خود این مسئله با پیروى از الگوهاى بازار اثبات مى‌شود) دارند. به این ترتیب و در برخى جنبه‌ها اقتصاد سیاسى دهه 1990 به‌طور قابل توجهى شبیه دوره بین دو جنگ است یعنى شبیه زمانى‌که حکومت، با توجه به دامنه محدود حضور دولت در بازار و خدمات عمومى، نقش کم‌رنگى در جامعه دارا بود.
سوال اساسى که توسط حکومت‌ها، کارگزاران و شهروندان در دهه 1990 مطرح شد این بود که یک حکومت دموکراتیک ـ که ما انتظار داریم نفوذ و کنترلش را بیرون بریزد ـ چگونه مى‌تواند نقش‌هاى خود را در فضاى سیاسى اقتصادى دهه 1990 به‌خوبى ایفا نماید؟ حتى در اواخر قرن بیستم ملاحظه مى‌شود که بسیارى از ایده‌ها درباره حکومت و نقش آن در جامعه معاصر به صورت سنتى باقى مانده است. گرچه یک مشاهده‌کننده زیرک مى‌تواند تغییرات روى‌داده در بخش عمومى را به‌وضوح درک نماید؛ اما تفکر سنتى در باب حکومت، هنوز عمیقا بر انکار سایه افکنده است. بخش عمومى هنوز به‌طور کامل از بخش خصوصى مستقل است و در برخى موارد نیز حکومت هر لحظه‌اى که احساس توان مى‌کند به‌راحتى و مستقیما فعالیت‌هاى بخش خصوصى را کنترل مى‌نماید.
همانگونه که دموکراسى تنها در انتخابات و راى‌دادن خلاصه مى‌شود، حکومت هم به صورت دارابودن آزادى عمل مطلق در فاصله دو انتخابات تفسیر مى‌شود. آزادى عمل مطلق حکومت در حال حاضر با مکانیسم‌هاى مشارکت و نیز با افزایش قانون پرستى(Legalism) در برخى از فرهنگ‌ها تحمیل و تثبیت مى‌شود. دموکراسی‌ها براى موفقیت در حکومت کردن باید ابزارهایى که انطباق بیشتر با اشکال جدید مشارکت دارند را به کار بگیرد و در کنار آن بتواند تا جایى‌که نیاز هست به جامعه خط بدهد. به اعتقاد نویسندگان کتاب، برداشت دیگرى در این‌باره وجود دارد که معتقد به«حکومت خوب»(Good Government) است به تقسیم مساوى خدمات در اجتماع سیاسى هم در عرصه جغرافیایى هم در عرصه انسانى و دلالت دارد. با این وجود، امروزه خصوصى‌سازى و تمرکززدایى تا حدى این نگرش را کمرنگ کرده است.
سرانجام این‌که حکومت هنوز به معانى حکومت‌هاى ملى است که اقتدار خود را در سراسر قلمرو درونى مرزهایش به کار مى‌برد و مى‌تواند کنترل مطلق خود را فراتر از نفوذهایى بین‌المللى بر سیاستها و سازمان‌هایش(مانند بازار ملى) اعمال نماید.
اما با عنایت به حذف بودجه‌ها و متوقف کردن بسیارى از خدمات عمومى مى‌توان نشانه‌هایى از نگرش در حال تغییر درباره حکومت، آنچه که بایستى انجام دهند و نیز چگونگى انجام آن را ملاحظه نمود. یان پیر و پیترگاى توضیح مى‌دهند که تفکر نوین و درحال ظهور در مورد حکومت به‌وسیله سه ایده یا مفهوم کلى قابل شناسایى است: اولى تغییر تدریجى نقطه تمرکز نخبگان ادارى و سیاسى و دانشمندان علوم اجتماعى از کنترل ورودى‌ها(Inputs) به کنترل خروجى‌ها(Outputs) و برون دادها.(Outcomes)
البته منظور آن نیست که سازمان‌ها از آنچه که هستند باید اهمیت کمترى داشته باشند. جهان غرب در دهه گذشته شاهد تغییرات ساختارى و سازمانى متعددى بوده است که نشان مى‌دهد سازمان‌ها هنوز داراى کارکردهاى فراوانى هستند. امروزه مشکلات قانونى به صورت مانعى بر سر راه خصوصى‌سازى و اصلاحات منطقه‌اى در بریتانیا و نیز ایجاد کانالهایى براى مشارکت شهروندان در سیاستگذارى و پیشنهاد سیاستها در کانادا باقى‌مانده است. باید توجه داشت که در تولید و ارائه خدمات عمومى، کارآمدى سازمان‌ها بیشتر از شکل و قواعد آنها داراى اهمیت است.
ایده یا مفهوم کلى دوم، تغییر در نگرش معطوف به استقلال دولت در ارتباط دولت ـ جامعه مى‌باشد. سابقا حکومت در جامعه از موقعیت بى‌نظیرى، در راس هرم قدرت سیاسى برخوردار بود. اگرچه حکومت‌ها همیشه درگیر برخى چانه‌زنى‌ها با دیگر ساختارهاى قابل اعتنا در جامعه بوده‌اند، اما نقش مسلط آنها، هرگز مورد پرسش و چالش نبوده است. در نگرش اخیر، دولت بازیگرى شناخته مى‌شود که به‌وسیله چند قدرت خاص ریشه‌دار در جامعه مانند قواى مجریه و مقننه(که توسط مردم انتخاب مى‌شوند) و مجریان سیاست‌هاى عمومى(که از بطن مردم هستند) محدود مى‌شود؛ در عین‌حال دولتها به‌طور روزافزون به دیگر بازیگران اجتماعى وابستگى پیدا مى‌کنند. این مسئله بدین دلیل است که دولت به تنهایى فاقد منابع و امکانات ارائه خدمات عمومى است، به تنهایى فاقد مشروعیت است و نیز با محیطى سروکار دارد که به‌طور افزون«غیرقابل اداره»(Ungovernable) مى‌گردد.
این مشکلات حکمرانی بیشتر در دهه‌هاى 1970 و 1980 توجه دانشمندان علوم سیاسى را به خود مشغول نموده بود اما در دهه 1990 مشکلات و مسائل حکمرانى از مشکل تحمیل بیش از حد هزینه‌ها بر دولت، یعنى گسترش مداوم دولت و مواجهه آن با محدودیت‌هاى مالى که پاسخگوى نیازها و ابزارهاى دولت نبود، متفاوت است. در این دوره، مشکل اصلى حکومت‌دارى این بود که چگونه ارتباط زیرشاخه‌هاى ادارى ـ سیاسى دولت را بازتعریف کنیم تا اصلاحات مبتنى بر الگوهاى بازار ـ محور(Market-based) اتفاق بیفتد.
سرانجام در سراسر جهان غرب، انتقادات فزاینده‌اى از نوع حکومت حداکثرى طى دوره پس از جنگ جهانى فراگیر شد. هر روز که مى‌گذشت بخش دولتى انعطاف‌ناپذیر، بوروکراتیک، گسترده و ناکارآمد جلوه‌دار مى‌شد. در هیچ زمان دیگرى مانند دهه 1980 و 1990 این انتقادات در قالب‌هاى مختلف و بیانات متفاوت ابراز نشده بود. احزاب سیاسى چپ در اروپاى غربى که نقش اصلى را در توسعه دولت رفاه(Welfare-State) برعهده داشتند، مورد تهاجم شدید احزاب محافظه‌کار و لیبرال واقع شدند و عملا خود را در وضعیت نامناسبى دیدند. نمود این مسئله را مى‌توان در کشورهاى اسکاندیناوى، استرالیا، آلمان و هلند مشاهده کرد. در ایالات‌متحده، دولت ریگان حیله‌اى علیه طرح«خدمات اجتماعى فدرال»(Federal Civil Services) و برنامه‌هاى به اجرا درآمده آغاز کرد. علاوه‌بر این‌ها، اعتراضات سیاسى و اجتماعى احزاب راست‌گرا در سراسر جهان با حمایت‌هاى سیاسى گسترده‌اى مواجه شد از نمونه‌های این احزاب مى‌توان از حزب ترقى(Progress Party) در نروژ و دانمارک و جبهه ملى در فرانسه و احزاب ناسیونالیست در چند کشور نام برد.
مجموع این جریان‌ها نشان مى‌دهد که فرمول سیاسى اوایل دوره پس از جنگ، بسیارى از حمایت‌هاى اولیه‌اش از دست داده است. جو سیاسى دهه 1990 چنین بود که الگوى سنتى سیاستگذارى خدمات عمومى ناکارآمد به حساب مى‌آمد و دیگر از سوى افکارعمومى حمایت نمى‌شد. از این پس، حتى احزاب سیاسى شناخته شده[چپ‌گرا] نیز که در قدرت مانده بودند رهیافت خود را به حکومت به‌شدت نسبت به گذشته تغییر دادند. نمونه آشکار این نکته حزب نوکارگرا در بریتانیاست. اکنون دوران شکوه دولت حداکثرى، سپرى شده و ما ناگزیر هستیم درباره جایگزینى براى آن بیندیشم.
این دیدگاه درحال تغییر(دولت حداقل و حکمرانی به‌جاى حکومت کردن) از سوى دیوانسالاران دولتى، مجریان منتخب و جامعه‌شناسان به یک اندازه مورد استقبال واقع شده است. البته این گفته بدین‌معنا نیست که تفکرات و تغییرات تند و رادیکال در این زمینه از حمایت سریع همه گروههاى سیاسى و بورکراسى دولتى به‌طور کامل برخوردار است. اما آنچه واضح است این‌که نگاه جدید به نقش دولت براى بسیارى از مجریان فرمولى فراهم مى‌کند که مى‌توان با آن، چندین مشکل حاد را رفع نمود. اول این‌که این نگاه جدید، به بازتعریف نقش مجریان منتخب کمک شایانى نمود که درحال و هواى بى‌اعتمادى روزافزونى به سیاستمداران در دنیاى غرب وظیفه‌اى بس مهم مى‌نماید. برخى از وجوه دیدگاه جدید، یا تاکید بر عمل به‌جاى حرف و بر نتیجه به‌جاى توصیه، پیشنهاد مى‌کنند دولتها بپذیرند که با عنایت به نقش بازار، فردگرایى و مسئولیت‌پذیرى، بایستى خود را با نیازهاى زمان منطبق نمایند.
دوم این‌که، نگاه جدید به حکومت و بخش دولتى تصویر جدیدى از حکومت‌دارى ارائه مى‌کند و در عین‌حال، درجاتى از حمایت و مشروعیت را نیز براى حذف هزینه‌هاى عمومى فراهم مى‌آورد. همانگونه که استوکر مى‌نویسد: «حکمرانی عبارتست از سیماى قابل قبول حذف پرداخت‌ها». از نظر برخى، این نوع نگرش به حکومت‌دارى تفاوت چندانى با اقتصاد«کج‌دار و مریز»(Lean and Mean) رقابتى دهه 1990 ندارد. لذا این نگرش جدید، بخش دولتى را به عنوان متعادل‌کننده(equivalent) در نظر مى‌گیرد که کارکردش تنظیم بازرگانى در بخش خصوصى است. در نتیجه این برداشت، شکلهاى جدید مشارکت شهروندان[خصوصى‌سازى] که مى‌توان به عنوان واکنشى به ناکامى شدید الگوهاى سنتى حکومت در نظر گرفت، به سرعت با استقبال شدید از دو سوى آتلانتیک مواجه شد.
سرانجام این‌که، این تصویر از سیاست و حکومت مبین آنست که با وجود سپرى‌شدن دوران شکوه اندیشه«دولت حداکثرى» هنوز برخى از کارکردهاى اجتماعى که از گذشته جزء لاینفک دولت بوده‌اند، به اندازه سابق، دارای اهمیت و اعتبارند. در عمل، حکومت به‌صورت سازه‌اى از سازمان‌هاست که هنوز بهترین ابزار براى انجام تعهدات بخش دولتى و نیز ایفاى نقش‌هاى سنتى مانند اجراى قانون، حفظ امنیت اجتماعى، دفاع از کشور و غیره است. علاوه‌بر این، نقش‌هاى اساسى حکومت(با نگرش تاریخى) داراى جایگاهى اساسى در توسعه اقتصادى بوده است. دولت‌هاى ملى در غرب، ابزارهاى توسعه اقتصاد سرمایه‌دارى بوده‌اند. بدین طریق که بازارها را تنظیم کرده‌اند، اصلى‌ترین قواعد بازى را براى بخش خصوصى تعریف نموده‌اند و نیز سیستمهاى تعرفه و تجارت را به‌گونه‌اى که صنایع داخلى را در برابر صنایع رقیب خارجى محافظت کند، توسعه داده‌اند.
مقالات مرتبط:
 | نظریه سیاستگذاری چگونه بر اتخاذ سیاستها تاثیر میگذارد؟
نوشته پل کایرنی توضیحات بیشتر |
|
 | تحلیل سیاستگذاری عمومی: نسل آتی نظریه ها
نوشته لورنز والترز
نشریه مطالعات اقتصادی-اجتماعی توضیحات بیشتر |
|
 | مدرن سازی نظام سیاستگذاری برای قرن بیست و یکم: یک مدل حرفه ای
واین پارسونز
فصلنامه سیاستگذاری و مدیریت عمومی توضیحات بیشتر |
|
 | نظریه سیاستگذاری عمومی
نوشته وینسنت اوستروم توضیحات بیشتر |
|